社會進(jìn)步離不開經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，低碳經(jīng)濟(jì)則是“雙碳”時代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略抉擇。2021年2月22日國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》，提出要促進(jìn)綠色產(chǎn)品消費(fèi)，倡導(dǎo)綠色低碳生活方式，健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的消費(fèi)體系。消費(fèi)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，必然要以低碳消費(fèi)助推低碳經(jīng)濟(jì)。
2021年12月發(fā)布的《2021中國可持續(xù)消費(fèi)報告》指出，消費(fèi)者不購買低碳產(chǎn)品的主要原因之一是無法辨識低碳產(chǎn)品。事實上我國早在2013年就通過頒布《低碳產(chǎn)品認(rèn)證管理暫行辦法》確立了低碳產(chǎn)品認(rèn)證制度，在《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》中進(jìn)一步指出，要健全統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、標(biāo)識體系，推行節(jié)能低碳環(huán)保產(chǎn)品認(rèn)證。制度的完善與發(fā)展必須依托于法治，在“雙碳”時代，完善低碳產(chǎn)品認(rèn)證制度，破解低碳產(chǎn)品認(rèn)證難題，亟須進(jìn)行法治層面的回應(yīng)。
低碳產(chǎn)品認(rèn)證制度概述
低碳產(chǎn)品認(rèn)證制度的概念
低碳產(chǎn)品是指與同類產(chǎn)品或者相同功能的產(chǎn)品相比，溫室氣體排放量符合相關(guān)低碳產(chǎn)品評價標(biāo)準(zhǔn)或者技術(shù)規(guī)范要求的產(chǎn)品。低碳產(chǎn)品認(rèn)證近20年來在全球逐步發(fā)展起來，是各國為了應(yīng)對國際溫室氣體減排義務(wù)，推動國內(nèi)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展所采取的重要措施。低碳產(chǎn)品認(rèn)證制度是指由認(rèn)證機(jī)構(gòu)依據(jù)特定的技術(shù)規(guī)范對生產(chǎn)者所提供的產(chǎn)品進(jìn)行生產(chǎn)全過程的溫室氣體監(jiān)測，在此基礎(chǔ)上對符合相關(guān)低碳產(chǎn)品評價標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品頒發(fā)低碳標(biāo)志或證書，以證明其符合低碳排放標(biāo)準(zhǔn)要求的一系列制度設(shè)計與安排。該制度的目的是向全社會推廣低碳產(chǎn)品采購和消費(fèi)模式，以公眾的消費(fèi)選擇引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)開發(fā)低碳產(chǎn)品技術(shù)，推動國內(nèi)生產(chǎn)模式的低碳轉(zhuǎn)型。
我國低碳產(chǎn)品認(rèn)證制度的特征
認(rèn)證的非強(qiáng)制性。產(chǎn)品認(rèn)證按強(qiáng)制程度分為強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證和自愿性產(chǎn)品認(rèn)證。在我國，自愿性產(chǎn)品認(rèn)證又可分為國家統(tǒng)一推行的自愿性產(chǎn)品認(rèn)證與認(rèn)證機(jī)構(gòu)自主開發(fā)的自愿性產(chǎn)品認(rèn)證兩種。二者的主要區(qū)別在于：強(qiáng)制性認(rèn)證產(chǎn)品目錄與通用規(guī)則由國家有關(guān)部門發(fā)布,從事認(rèn)證的機(jī)構(gòu)是由國家有關(guān)部門指定的，產(chǎn)品未經(jīng)認(rèn)證不得進(jìn)市場銷售和使用;自愿性認(rèn)證的目錄與規(guī)則一般是由認(rèn)證機(jī)構(gòu)發(fā)布，有些也是由國家有關(guān)部門發(fā)布的，但是對產(chǎn)品能否進(jìn)入市場沒有限制，產(chǎn)品是否認(rèn)證由生產(chǎn)企業(yè)自行決定。
碳排放監(jiān)測的局部性。世界上很多國家都規(guī)定了低碳產(chǎn)品認(rèn)證制度，大多數(shù)國家對產(chǎn)品碳排放的監(jiān)測遵循“全生命周期”原則，即認(rèn)證機(jī)構(gòu)在評價產(chǎn)品是否符合“低碳標(biāo)準(zhǔn)”時，不僅要對產(chǎn)品在生產(chǎn)過程中所排放的溫室氣體量進(jìn)行監(jiān)測，還要將產(chǎn)品的原料采取、包裝、儲運(yùn)、分銷、使用、廢棄以及回收的整個過程中所排放的溫室氣體量納入監(jiān)測范圍。目前我國的低碳產(chǎn)品認(rèn)證制度并未遵循“全生命周期”原則，認(rèn)證機(jī)構(gòu)只針對部分較為關(guān)鍵的生命周期進(jìn)行計算，主要是針對制造和使用階段，忽略了對原材料、分銷和零售及廢棄和回收等過程中產(chǎn)生的溫室氣體的監(jiān)測。
評價范圍的科學(xué)性。世界上很多國家的低碳產(chǎn)品認(rèn)證項目，只以產(chǎn)品全生命周期過程中的溫室氣體排放量為依據(jù)來判斷產(chǎn)品是否足夠“低碳”，但由于低碳和環(huán)保是兩個相對獨(dú)立的概念，有的產(chǎn)品過于追求更低的碳排放，可能就會忽視了對環(huán)境其他方面的影響，從而出現(xiàn)“低碳不環(huán)保”的局面。在我國，評價產(chǎn)品是否屬于低碳產(chǎn)品，不僅僅考慮其關(guān)鍵生命周期的溫室氣體排放量，同時還要對產(chǎn)品自身的 “環(huán)保值”進(jìn)行評價，企業(yè)向認(rèn)證機(jī)構(gòu)提交正式申請時，應(yīng)隨附相應(yīng)的環(huán)境信息，例如生產(chǎn)廠采用的清潔生產(chǎn)工藝、產(chǎn)品環(huán)境特性、獲得的環(huán)境管理體系認(rèn)證等信息。
我國低碳產(chǎn)品認(rèn)證制度的發(fā)展現(xiàn)狀
低碳產(chǎn)品認(rèn)證制度的立法概況
2013年2月18日，《低碳產(chǎn)品認(rèn)證管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)正式出臺，標(biāo)志著我國的低碳產(chǎn)品認(rèn)證制度從無到有，進(jìn)入推進(jìn)實施階段。作為支撐我國首個低碳產(chǎn)品認(rèn)證制度的部門規(guī)章，《暫行辦法》確立了我國低碳產(chǎn)品認(rèn)證體系的主要構(gòu)建，明確了認(rèn)證模式和認(rèn)證實施程序、監(jiān)督管理要求和相關(guān)法律責(zé)任，并對低碳認(rèn)證技術(shù)委員會、認(rèn)證機(jī)構(gòu)、核查人員等制度支撐手段做出規(guī)定。
2015年9月17日，《節(jié)能低碳產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)出臺，進(jìn)一步完善與規(guī)范了低碳產(chǎn)品認(rèn)證制度。《管理辦法》在《暫行辦法》的基礎(chǔ)上增加了信息公開和報送制度，完善了對認(rèn)證證書和標(biāo)志的規(guī)定。《管理辦法》是在統(tǒng)籌《中國節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法》和《暫行辦法》既有規(guī)定的基礎(chǔ)之上所制定頒布的，一方面解決了在節(jié)能產(chǎn)品與低碳產(chǎn)品認(rèn)定方面存在的兩個并行標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證和標(biāo)識制度的問題，另一方面也為修訂《節(jié)約能源法》、整合節(jié)能和控制碳排放法律制度提供了啟示。
低碳產(chǎn)品認(rèn)證制度的實施情況
低碳產(chǎn)品認(rèn)證屬于自愿性認(rèn)證，在國內(nèi)仍處于推廣階段，是我國綠色發(fā)展的重點工作之一。低碳產(chǎn)品認(rèn)證制度的推廣獲得了國家和地方各級政府的政策支持，各省市也紛紛出臺低碳產(chǎn)品認(rèn)證相關(guān)政策，探索新常態(tài)下大型、特大型城市低碳發(fā)展有效途徑和出口產(chǎn)品低碳認(rèn)證，這也是深化國際創(chuàng)新合作的關(guān)鍵契合點。國家發(fā)改委批準(zhǔn)的第三批全國低碳試點城市有很多把推動低碳產(chǎn)品認(rèn)證作為試點重要工作之一。
我國低碳產(chǎn)品認(rèn)證實施以目錄化管理的方式，對評價標(biāo)準(zhǔn)成熟的、符合行業(yè)管理的產(chǎn)品納入到低碳目錄中，目前已有兩批共計 7 種低碳產(chǎn)品納入《低碳產(chǎn)品認(rèn)證目錄》。2015 年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出建立統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品體系，將低碳目前分頭設(shè)立的環(huán)保、節(jié)能、節(jié)水、循環(huán)、低碳、再生、低碳有機(jī)等產(chǎn)品統(tǒng)一整合為綠色產(chǎn)品，建立統(tǒng)一的綠色低碳產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、標(biāo)識等體系。可以看出，低碳產(chǎn)品認(rèn)證的實施是為我國綠色產(chǎn)品認(rèn)證制度的實施奠定基礎(chǔ)。
我國低碳產(chǎn)品認(rèn)證制度檢視
認(rèn)證范圍過窄，實施規(guī)則匱乏
促進(jìn)低碳消費(fèi)，要確保居民“有的買”。目前，我國低碳產(chǎn)品認(rèn)證范圍內(nèi)，包括通用硅酸鹽水泥、平板玻璃、鋁合金建筑型材、中小型三相異步電動機(jī)、陶瓷磚(板)、紡織面料和輪胎。可見，在認(rèn)證范圍內(nèi)的產(chǎn)品大多數(shù)為建筑材料，并非居民的高頻消費(fèi)對象，居民的主要開支或者說最大開支并非在建筑領(lǐng)域。國際上實施低碳產(chǎn)品認(rèn)證制度的國家，大多首先是將日用品納入認(rèn)證范圍之內(nèi)，例如韓國的生態(tài)產(chǎn)品研究院在設(shè)計低碳產(chǎn)品認(rèn)證制度時，前期就將方便米飯、燃?xì)忮仩t、洗衣機(jī)、衣柜、洗發(fā)液、豆腐作為認(rèn)證對象，德國的低碳產(chǎn)品認(rèn)證對象則包括電話、床單、洗發(fā)水、包裝紙箱、運(yùn)動背袋、冷凍食品等。
我國《認(rèn)證認(rèn)可條例》規(guī)定：認(rèn)證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照認(rèn)證基本規(guī)范、認(rèn)證規(guī)則從事認(rèn)證活動。我國目前只針對上述幾種產(chǎn)品發(fā)布了低碳產(chǎn)品認(rèn)證實施規(guī)則，即便未來將更多的產(chǎn)品納入到認(rèn)證范圍內(nèi)，但沒有相應(yīng)的具體實施規(guī)則，認(rèn)證機(jī)構(gòu)在實際操作階段依然會面對“無法可依”的尷尬局面。
產(chǎn)品“低碳高價”，抑制市場需求
促進(jìn)低碳消費(fèi)，要使產(chǎn)品 “有人買”。低碳產(chǎn)品認(rèn)證制度能夠保證大量低碳產(chǎn)品被及時“識別”，進(jìn)而確保低碳產(chǎn)品的市場供應(yīng)，但充足的市場供應(yīng)需有與之相匹配的市場需求，低碳產(chǎn)品的供需平衡是低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵著力點。市場需求不足會阻礙低碳產(chǎn)品認(rèn)證制度的推廣與進(jìn)一步完善，可觀的市場需求則可以對其予以“反哺”。
為達(dá)到“低碳”標(biāo)準(zhǔn)，廠商往往要為此投入較高的研發(fā)生產(chǎn)成本，低碳產(chǎn)品相對于普通產(chǎn)品而言，研發(fā)困難、投資較大、生產(chǎn)條件要求高，基于價格形成理論，以及“污染者付費(fèi)”、“環(huán)境有償使用”的理念，在產(chǎn)品生產(chǎn)、運(yùn)營、管理的過程中增加的額外低碳成本，有理由將其將加入低碳產(chǎn)品定價體系中，轉(zhuǎn)移到消費(fèi)者身上。但是價格是消費(fèi)者購買商品之前考慮的首要因素，較高的價格成為低碳產(chǎn)品市場推廣的一大瓶頸，對于消費(fèi)者來講，性價比合適的產(chǎn)品往往是首選，就市場上一些冰箱、電視、空調(diào)等家電來講，低碳環(huán)保產(chǎn)品要比普通產(chǎn)品貴幾百元甚至上千元的價格，較高的價格讓眾多消費(fèi)者望而卻步。對于大多數(shù)家庭來講，價格便宜、性價比高的產(chǎn)品是更為理想的選擇。
監(jiān)管存在疏漏，違法辦證頻發(fā)
促進(jìn)低碳消費(fèi)，要確保居民“買的真”。盡管某些產(chǎn)品被授予低碳標(biāo)志，但是特定情形下并不能保證其是“真”低碳，一些質(zhì)量不合格、碳排放量嚴(yán)重超過低碳標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品亦有機(jī)會被授予低碳標(biāo)志。
《管理辦法》中僅規(guī)定監(jiān)管部門對節(jié)能低碳產(chǎn)品認(rèn)證機(jī)構(gòu)和檢驗檢測機(jī)構(gòu)開展定期或者不定期的專項監(jiān)督檢查，地方質(zhì)檢兩局按照各自職責(zé)實施監(jiān)督檢查，這就使得認(rèn)證機(jī)構(gòu)在日常認(rèn)證活動中出現(xiàn)監(jiān)督漏洞：未經(jīng)批準(zhǔn)非法開展認(rèn)證活動;買證賣證、關(guān)鍵認(rèn)證環(huán)節(jié)走過場;認(rèn)證人員收紅包、索取不合理差旅食宿費(fèi)用;檢驗檢測機(jī)構(gòu)無資質(zhì)認(rèn)定證書檢測、超資質(zhì)認(rèn)定范圍檢測。甚至在認(rèn)證行業(yè)中出現(xiàn)了“規(guī)避風(fēng)險指導(dǎo)服務(wù)”業(yè)務(wù)，由專人指導(dǎo)如何規(guī)避檢查，進(jìn)而導(dǎo)致難以實現(xiàn)對于低碳產(chǎn)品認(rèn)證活動的有效監(jiān)督，違法認(rèn)證活動不能被及時發(fā)現(xiàn)。因此，需要增加法律規(guī)定的可執(zhí)行性，用更加詳細(xì)合理的法律制度給予指導(dǎo)。
我國低碳產(chǎn)品認(rèn)證制度發(fā)展路徑
拓寬認(rèn)證范圍，增加規(guī)則供給
低碳經(jīng)濟(jì)時代，必須穩(wěn)定低碳產(chǎn)品供應(yīng)鏈，充分釋放消費(fèi)新潛力。低碳產(chǎn)品是低碳消費(fèi)的物質(zhì)基礎(chǔ)，實施規(guī)則是低碳認(rèn)證的技術(shù)前提，在不斷將更多的產(chǎn)品納入認(rèn)證范圍的同時，要制定與之相匹配的實施規(guī)則。事實上在應(yīng)對認(rèn)證規(guī)則不足時，我國法律給予了一定的回應(yīng)。《認(rèn)證認(rèn)可條例》規(guī)定國家部門在尚未制定相關(guān)認(rèn)證規(guī)則時，認(rèn)證機(jī)構(gòu)可以自行制定，同時報國務(wù)院認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理部門備案。《管理辦法》對此亦予以明確，“認(rèn)證機(jī)構(gòu)可以根據(jù)市場需求，在國家尚未制定認(rèn)證規(guī)則的節(jié)能低碳產(chǎn)品認(rèn)證新領(lǐng)域，自行開展相關(guān)產(chǎn)品認(rèn)證業(yè)務(wù)，自行制定的認(rèn)證規(guī)則應(yīng)當(dāng)向國家認(rèn)監(jiān)委備案”。
規(guī)則匱乏問題的解決有賴于充分發(fā)揮認(rèn)證機(jī)構(gòu)的積極性。認(rèn)證機(jī)構(gòu)在認(rèn)證領(lǐng)域的長期耕耘，積累了充足的認(rèn)證技術(shù)與實踐經(jīng)驗，必須有效利用認(rèn)證機(jī)構(gòu)自身優(yōu)勢，為更多的產(chǎn)品提供配套的認(rèn)證規(guī)則。為此，應(yīng)當(dāng)針對認(rèn)證機(jī)構(gòu)設(shè)置激勵機(jī)制，并將其在法律中予以表達(dá)。具體而言，在《認(rèn)證認(rèn)可條例》中進(jìn)行簡要“聲明”，即規(guī)定國務(wù)院認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)對制定認(rèn)證規(guī)則的認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行獎勵，具體的實施措施則由《管理辦法》進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，例如認(rèn)證規(guī)則的評價主體、獎勵類型、獎勵標(biāo)準(zhǔn)等必要因素。
完善政府低碳采購，健全相關(guān)法律法規(guī)
政府低碳采購可有效緩解低碳產(chǎn)品市場需求不足的局面。消費(fèi)模式和生產(chǎn)方式低碳化轉(zhuǎn)型是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要多主體共同努力，其中，政府、企業(yè)、公眾三大主體缺一不可。在三大主體中，政府承擔(dān)著不可忽視的推動作用，在消費(fèi)模式低碳轉(zhuǎn)型實踐中處于主導(dǎo)地位。政府部門辦公過程中涉及大量樓宇、車輛、賓館等與碳排放相關(guān)的產(chǎn)品，而且使用強(qiáng)度高，政府采購的規(guī)模和市場較大，對相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域的低碳發(fā)展帶動作用也不可小覷。
目前，我國還沒有一部專門指導(dǎo)政府低碳采購的法律，指導(dǎo)政府低碳采購的相關(guān)規(guī)定散見于《節(jié)約能源法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《政府采購法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》以及《政府采購法實施條例》等國家頒布的節(jié)能、環(huán)保、循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)以及相應(yīng)的清單制度中。由于各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不盡相同，只有部分省市制定了有關(guān)于貫徹政府低碳采購公共政策的辦法，政府低碳采購缺乏健全的法律體系作為保障。為此，要充分建立健全我國政府低碳采購的相關(guān)法律制度。
應(yīng)加快對現(xiàn)有法律的“立改廢釋”工作，盡快制定專門的政府低碳采購法律法規(guī)，從而以法律的形式來明確供應(yīng)商、具體采購方、政府部門等主體的法律責(zé)任和義務(wù)，用法律來明確其各方的職責(zé)，預(yù)防在政府低碳采購過程中出現(xiàn)違法現(xiàn)象，以確保我國政府低碳采購有法可依、有章可循。同時，結(jié)合國情和政府采購的現(xiàn)實情況，出臺配套的實施細(xì)則。
推行數(shù)字監(jiān)管，完善監(jiān)管格局
一方面，在低碳產(chǎn)品認(rèn)證監(jiān)管過程中，各生產(chǎn)者、銷售者、監(jiān)管部門、檢測認(rèn)證評價機(jī)構(gòu)之間信息“孤島”問題較為突出，為遏制不法生產(chǎn)者和經(jīng)營者的機(jī)會主義傾向，確保監(jiān)管的系統(tǒng)性、可追溯性和有效性，實現(xiàn)低碳產(chǎn)品從生產(chǎn)端到銷售端全過程的數(shù)字化精準(zhǔn)監(jiān)管，國家要牽頭構(gòu)建有效的約束機(jī)制，推行數(shù)字監(jiān)管，建立低碳認(rèn)證數(shù)字化認(rèn)證監(jiān)管信息平臺，推進(jìn)實時信息共享、實時共管、風(fēng)險預(yù)警等功能，確保監(jiān)管措施能落實、監(jiān)管機(jī)制有成效。只有全國性的數(shù)字化監(jiān)督體系的形成，才能迅速肅清市場不正之風(fēng)，實現(xiàn)認(rèn)證機(jī)構(gòu)“不敢違法”，最終促進(jìn)低碳產(chǎn)業(yè)長遠(yuǎn)、蓬勃發(fā)展。
另一方面，由于低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展備受社會關(guān)注，要致力于建立社會各方參與、齊抓共管的低碳產(chǎn)品市場監(jiān)管新局面。低碳產(chǎn)品獲證企業(yè)務(wù)必要嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范組織生產(chǎn)，行業(yè)協(xié)會等社會組織可有針對性地開展標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)和提升管理能力的相關(guān)培訓(xùn);低碳產(chǎn)品銷售主體要做好進(jìn)貨質(zhì)量把關(guān)等措施;有關(guān)職能監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)協(xié)作，運(yùn)用風(fēng)險監(jiān)測和“雙隨機(jī)、一公開”等監(jiān)管手段，促進(jìn)低碳產(chǎn)品認(rèn)證制度的良性發(fā)展。
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