檢驗檢測機構資質認定(計量認證)許可從 1985年實施至今，已走過 36年，我國的市場環境已經發生了深刻變化，但該項制度上位法及其管理方式并未作同步調整。相對滯后的機制體制導致檢驗檢測市場許可與監管面臨著極大挑戰，出具不實或虛假報告情況時有發生，檢驗檢測資質認定制度傳統許可方式所能發揮的作用已經到達了邊際值，亟需進行制度創新。
《關于進一步推進檢驗檢測機構資質認定改革工作的意見》(國市監檢測[2019]206號)是資質認定許可制度改革的一份重要文件，該文件發布后，檢驗檢測機構和資質認定部門對該文件的進一步解讀都提出了迫切需求，本文旨在闡明有關改革措施設立的出發點、改革期望達成的目標以及對于檢驗檢測機構資質認定制度未來發展的思考。
根據改革要求及市場需要采取告知承諾制
《國務院關于在全國推開 “證照分離”改革的通知》(以下簡稱“《通知》”)明確了 “證照分離”改革的四種方式：直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優化準入服務，并明確了四種方式的適用情形，為行政審批改革提供了政策依據。市場監管總局認可檢測司對照四種改革方式，結合我國檢驗檢測市場的基本情況，確定了資質認定許可的改革路徑。
市場監管總局檢驗檢測服務業統計結果顯示，截至2019年底，我國共有檢驗檢測機構 44007家。檢驗檢測機構數量持續增長，行業產業規模不斷擴大。機構改革、購買服務、要素市場化配置等政策的出臺，加速了檢驗檢測行業的市場化轉型。但檢驗檢測機構的個體規模和服務能力良莠不齊，同質化競爭現象突出，部分行業保護仍然存在。市場成熟度還有待進一步提升，暫不具備完全通過市場手段進行自我調節、自我規范的能力。加之此項制度上位法對資質認定(計量認證)的確定和其他有關法律法規對資質認定(計量認證)作為結果采信前置條件等原因，檢驗檢測機構資質認定許可仍然有保留的客觀條件。
檢驗檢測機構資質認定(計量認證)許可從1985年實施至今，已走過 36年，我國的市場環境已經發生了深刻變化，但該項制度上位法及其管理方式并未作同步調整。相對滯后的機制體制導致檢驗檢測市場許可與監管面臨著極大挑戰，出具不實或虛假報告情況時有發生，檢驗檢測資質認定制度傳統許可方式所能發揮的作用已經到達了邊際值，亟需進行制度創新。上海浦東新區的探索性研究及其試點，為改革提供了樣版。
早在上世紀20年代，美國學者哈休特提出“質量是生產”出來的，企業是產品質量的第一責任人。檢驗檢測機構所承擔的產品質量檢測及其符合性判定，是作為事后(生產后)質量管理的技術手段而存在的。依照《產品質量法》關于檢驗機構民事責任的相關表述，產品質量檢驗機構出具的檢驗結果或者證明不實，造成損失的，應當承擔連帶責任。可見，檢驗檢測機構與產品質量的關系為間接關系，可以通過對檢驗檢測機構的事中、事后監管糾正不符合行為、有效防范風險。檢驗檢測資質認定采取告知承諾制，審批并沒有取消，但審批效率得到了極大提升。行政機關將法律賦予的權力，通過告知承諾讓渡給檢驗檢測機構進行自我評價，同時通過加強事中、事后監管，遇到違反法律、法規的行為該撤銷的撤銷、該處罰的處罰，進一步提高了行政管理的效能。
依法依規界定許可邊界
依照《行政許可法》的相關規定，通常情況下僅有法律、行政法規可以設定行政許可。1985年頒布的《計量法》第一次提出了對于產品質量檢驗機構的準入性要求，“為社會提供公證數據的產品質量檢驗機構，必須經省級以上人民政府計量行政部門對其計量檢定、測試的能力和可靠性考核合格”，這是開展產品質量檢驗機構計量認證的根本依據。2003年頒布的《認證認可條例》(以下簡稱《條例》)規定 “向社會出具具有證明作用的數據和結果的檢查機構、實驗室，應當具備有關法律、行政法規規定的基本條件和能力，并經依法認定后，方可從事相應活動，《條例》與《食品安全法》《醫療器械監督管理條例》《化妝品監督管理條例》等共同作為開展檢驗檢測機構資質認定許可的依據。由于產品質量檢驗機構計量認證與檢驗檢測機構資質認定的條件、程序基本相同，2005年頒布的《實驗室和檢查機構資質認定管理辦法》已提出用資質認定替代計量認證，《證照分離改革全覆蓋試點事項清單(中央層面設定，2019)》也以“檢驗檢測機構資質認定”統一對外公布。《市場監管總局關于進一步推進檢驗檢測機構資質認定改革工作的意見》(國市監檢測 [2019]206號)提出“依法界定檢驗檢測機構資質認定范圍，逐步實現資質認定范圍清單管理”，明確了并非所有領域的檢驗檢測機構都需要經過資質認定。
依據行政許可 “解禁說 ”的觀點，法律、行政法規未作出一般禁止性限制的領域其市場是自由的;反之，法律、行政法規對于具有潛在危險性的領域加以限制。通過許可的手段進行解除限制，應用在檢驗檢測領域，即必須依法界定檢驗檢測機構資質認定范圍，不能亂用、濫用行政權力。只有那些法律、行政法規作出規定的領域例如從事產品質量檢驗(包括機動車檢驗)、食品檢驗、醫療器械檢驗、化妝品檢驗的機構需要進行資質認定。依照《行政許可法》的相關規定，尚未制定法律的，行政法規可以設定行政許可。必要時，國務院可以采用發布決定的方式設定許可。因此，《全國人民代表大會常務委員會關于司法鑒定管理問題的決定》可以作為對司法鑒定機構開展資質認定工作的依據，其范圍包括法醫、物證、聲像以及后續根據物證司法鑒定大類中的“微量物質”領域，拓展到環境安全損害司法鑒定，以及食品安全損害司法鑒定新領域等，這些已突破了產品質量檢驗的范疇，是資質認定制度中的特殊領域。
要簡化證書，多證合一，突出法人治理
依照原《標準化法》(1988年)第十九條的規定“縣級以上政府標準化行政主管部門，可以根據需要設置檢驗機構，或者授權其他單位的檢驗機構，對產品是否符合標準進行檢驗。”原質檢、農業、信息產業、輕工、商貿、機械等行業主管部門設立并授權了“國家產品質檢中心”及 “行業檢驗檢測中心”，此即為 “授權名稱”的由來。過去，為便于相關機構使用授權名稱開展檢驗檢測活動，資質認定對授權名稱單獨頒發證書，如同一個法人主體取得多個授權名稱，就會有多張證書。
但隨著檢驗檢測行業市場化、法治化的推進，特別是產品質量監督檢驗已完全采取市場化的運作模式，以招投標的方式選取承擔產品質量檢驗的機構，承檢機構早已突破授權機構范疇。 “授權名稱”產品質量檢驗資格的法定意義已經不復存在。檢驗檢測機構更需要通過“國家質檢中心”“行業質檢中心”的名稱來體現機構在整體規模、專業程度、技術研發等領域的領先地位。但直接以上述名稱參與市場活動，與市場監管保障各類主體平等競爭的初衷相違背。同時，以“授權名稱”取得資質認定已有在法律訴訟中被判定為無資質出報告的先例。因此，本次改革突出強調法人治理結構，要求申請資質認定的機構必須是實體。同時，為了繼承原有授權制度，不搞“一刀切”，專門設計了資質認定證書附頁，證明檢驗檢測機構取得授權名稱的情況，這是對原有制度的繼承和發展。相信隨著檢驗檢測行業市場化、國際化、法治化的發展，會有越來越多的機構不依賴于政府授權的拐杖，在創建自主品牌的道路上勇敢邁進。
關于資質認定制度未來發展的觀察與思考
《產品質量法》規定“產品需檢驗合格方能上市銷售”，是產品質量檢驗制度催生了產品質量檢驗機構。產品質量檢驗制度依據相關的法律、法規建立，主要分為產品準入許可檢驗(包括注冊檢驗)、監督抽檢、認證檢驗等形式，為政府的監管活動提供技術支撐。因此，產品質量檢驗機構的業務來源過去主要依賴于政府委托。近年來，隨著市場經濟的不斷發展，市場化改革的不斷推進，特別是“放管服”改革以來，更加強調減少政府干預，發揮市場在資源配置中的決定性作用，強調由市場主體承擔相應的責任和義務，企業對產品質量管理的意識不斷提升，對質量監控、技術研發、權益保護等方面的投入不斷加大，社會委托檢驗的數量和占比不斷提高。僅以2019年數據為例，全國檢驗檢測機構共出具行政執法類報告 3795.36萬份，出具社會委托報告45527.45萬份，社會委托報告的數量是行政執法類報告的近 12倍，委托對象主要為生產企業、銷售企業、電商平臺、認證機構等，檢驗檢測行業的定位從主要服務于政府轉向服務于市場。與市場貼合度的提高也產生了一些新的需求和問題，引發了對于檢驗檢測機構資質認定制度究竟要管誰、要規范哪些活動的問題，政府職責與市場的邊界需要劃分清楚，政府既不能充當承擔無限連帶責任的背書人，也不該成為某些商業活動不分邊界的陪跑者，擾亂市場的正常秩序。《檢驗檢測機構資質認定管理辦法》第三條規定了資質認定應該調整的范圍，包括為司法機關、行政機構、仲裁機構以及社會經濟、公益活動出具具有證明作用的數據、結果的活動，表明了資質認定調整的檢驗檢測活動應該具有普遍的適用性和社會認同，從這點出發可能對重新認識和理解該項制度，制定相關政策有所幫助。
(作者單位：市場監管總局認可檢測司)
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