黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央圍繞如何推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進行了深刻的理論構(gòu)思和全面的戰(zhàn)略部署。國家治理現(xiàn)代化，成為以習(xí)近平同志為核心的黨中央執(zhí)政的重要理念。本文旨在以國家治理體系基本理論為切入點，從宏觀層面進一步探討合格評定在國家治理體系中的定位，為進一步發(fā)揮合格評定推動國家治理體系現(xiàn)代化的功能和作用提供理論支撐。
一、合格評定逐漸成為現(xiàn)代治理框架的樞紐
合格評定作為現(xiàn)代市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)性制度安排，源自市場自發(fā)要求，由基于過程管理的產(chǎn)品質(zhì)量管理模式發(fā)展至基于信息經(jīng)濟學(xué)的新型管理范式，憑借著完整的理論體系、實踐基礎(chǔ)和國際共識，以及全面性、綜合性、協(xié)同性、系統(tǒng)性制度優(yōu)勢，不斷與傳統(tǒng)治理方式相結(jié)合，從單一的生產(chǎn)領(lǐng)域向經(jīng)濟、貿(mào)易、安全、環(huán)境等各領(lǐng)域擴展，有效促進了治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，推進了治理方式升級，推動了治理環(huán)境優(yōu)化，逐漸發(fā)展為眾所周知和廣泛采用的第三方治理手段，逐步形成了“+合格評定”這一現(xiàn)代治理新機制，成為現(xiàn)代治理框架的樞紐。
（一）合格評定是現(xiàn)代市場治理的基礎(chǔ)手段
國務(wù)院第185次常務(wù)會議明確提出，按照推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，推行和強化質(zhì)量認證這一市場經(jīng)濟基礎(chǔ)性制度，有利于加強質(zhì)量監(jiān)管，營造公平競爭市場環(huán)境，促進中國制造提質(zhì)升級、邁向中高端水準。合格評定以企業(yè)組織為基本主體，以市場治理為基本定位，以解決市場交易雙方的信息不對稱問題為基本目標，以建立需求方對認證對象的信任為基本任務(wù)，運用評價分析、檢測驗證與有效性保障技術(shù)，通過符合性評定和公示性證明等活動向消費者傳遞客觀公正、專業(yè)權(quán)威的質(zhì)量、能力、信用等信息，增強消費者的安全感和獲得感，提升消費者信心，維護消費者權(quán)益;向企業(yè)傳遞質(zhì)量評價、消費偏好等市場信號，引導(dǎo)資源配置優(yōu)化，促進供給質(zhì)量提升，激發(fā)市場活力和創(chuàng)造力;為市場監(jiān)管部門提供從生產(chǎn)到流通到消費的全過程監(jiān)管手段，規(guī)范市場秩序，引導(dǎo)市場優(yōu)勝劣汰，在“供方”與“買方”間扮演著重要的“橋梁”作用，有效調(diào)整了“政府失靈”和“市場失靈”的問題，有效促進了市場在資源配置中的決定性作用和政府作用的更好發(fā)揮，是現(xiàn)代市場治理的基礎(chǔ)手段。
專欄1：引入合格評定制度，規(guī)范保健服務(wù)行業(yè)發(fā)展
隨著生活水平和消費能力的提高，社會對保健服務(wù)的需求越來越旺盛，近年來我國保健服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速。與此同時，保健服務(wù)行業(yè)良莠不齊、魚龍混雜的現(xiàn)象日益受到社會關(guān)注。由于行業(yè)門檻不高，從業(yè)人員整體素質(zhì)偏低，缺乏服務(wù)規(guī)范的指引，監(jiān)管相對薄弱，消費者缺乏區(qū)分優(yōu)劣的方法等，導(dǎo)致保健服務(wù)行業(yè)規(guī)范化程度較低，社會形象整體欠佳。尤其是近年來頻頻發(fā)生針對消費者的欺詐、強制消費、不當(dāng)傷害、卷款跑路等惡性事件，加劇了消費者對保健服務(wù)機構(gòu)的不信任。借鑒國際通行做法，制定保健服務(wù)規(guī)范和相應(yīng)標準，建立相關(guān)認證制度，是促進保健服務(wù)業(yè)規(guī)范管理、有序發(fā)展的有效途徑。
2015年4月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《中醫(yī)藥健康服務(wù)發(fā)展規(guī)劃(2015~2020)》，明確要求“在中醫(yī)藥健康服務(wù)領(lǐng)域引入認證制度，通過發(fā)展規(guī)范化、專業(yè)化的第三方認證，推進中醫(yī)藥健康服務(wù)標準應(yīng)用，為政府監(jiān)管提供技術(shù)保障和支撐”。國家市場監(jiān)督管理總局認證認可技術(shù)研究中心和國家中醫(yī)藥管理局、全國保健服務(wù)標準化技術(shù)委員會等單位，共同組織研發(fā)了保健服務(wù)認證的技術(shù)規(guī)范和認證規(guī)則，批準實施了保健服務(wù)認證制度。通過推行保健服務(wù)的技術(shù)規(guī)范和認證評價規(guī)則，對保健服務(wù)機構(gòu)的管理和服務(wù)質(zhì)量進行分級認證，發(fā)揮認證傳遞信任的作用，將引導(dǎo)消費者合理選擇服務(wù)，有利于相關(guān)政府部門采信認證結(jié)果實施分類監(jiān)管，促進保健服務(wù)行業(yè)標準化、規(guī)范化發(fā)展。
（二）合格評定是與國際接軌的全球治理通用工具
治理模式不同于傳統(tǒng)的以領(lǐng)土為界的民族國家管理模式，它涉及的對象要寬泛得多，由于治理的權(quán)威主體既可以是政府，也可以是非政府的、跨國界的民間組織，所以治理的范圍既可以是特定領(lǐng)土界限內(nèi)的民族國家，也可以是超越國家領(lǐng)土界限的國際領(lǐng)域。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，全球經(jīng)濟一體化進程不斷深化，作為國際通行的質(zhì)量管理手段和WTO提倡的貿(mào)易便利化工具，合格評定受到了全球范圍的高度重視。
2005年，聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織(UNCTAD)和世界貿(mào)易組織(WTO)共同提出了國家質(zhì)量基礎(chǔ)(NQI)的理念。2006 年，聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織(UNIDO)和國際標準化組織(ISO)在總結(jié)質(zhì)量領(lǐng)域100 多年實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，正式提出計量、標準、合格評定(包括檢驗檢測、合格評定)共同構(gòu)成國家質(zhì)量基礎(chǔ)，指出計量、標準、合格評定已成為未來世界經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的三大支柱，是政府和企業(yè)提高生產(chǎn)力、維護生命健康、保護消費者權(quán)利、保護環(huán)境、維護安全和提高質(zhì)量的重要技術(shù)手段。
在國家質(zhì)量基礎(chǔ)中，合格評定處于各要素的核心樞紐，它通過對產(chǎn)品、過程或服務(wù)滿足規(guī)定要求的程度進行系統(tǒng)檢查和確認，將標準、計量與市場有效連接，使生產(chǎn)要素以新的方式得到重組和應(yīng)用，令標準和計量的價值進一步凸顯，推動著國家質(zhì)量基礎(chǔ)的有序建設(shè)和基礎(chǔ)作用的充分發(fā)揮。德國“工業(yè)4.0計劃”將標準、計量、認證作為核心戰(zhàn)略。歐盟“地平線2020計劃”投入137.57億歐元資金，支持生物、信息通信、先進制造和加工技術(shù)等方面的研究、示范、標準和認證。采用國際通行的合格評定制度，可以推動我國監(jiān)管規(guī)則與國際接軌，提高市場監(jiān)管的效率、透明度和可預(yù)期性，有助于營造國際化的營商環(huán)境，為我國建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、深度參與全球治理創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。
專欄2：合格評定推動我國治理規(guī)則與世界接軌
世界貿(mào)易組織《技術(shù)貿(mào)易壁壘協(xié)定》將認證認可、檢驗檢測等合格評定程序作為各成員方共同使用的技術(shù)性貿(mào)易措施，要求各方合格評定措施不得對貿(mào)易帶來不必要障礙，并鼓勵采用國際通行互認的合格評定程序。《中華人民共和國加入議定書》中明確規(guī)定，自加入時起，中國應(yīng)保證對進口產(chǎn)品和國產(chǎn)產(chǎn)品適用相同的技術(shù)法規(guī)、標準和合格評定程序。隨著“一帶一路”、自貿(mào)區(qū)建設(shè)加快推進，合格評定助推我國形成全面開放新格局的作用更加顯現(xiàn)。國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》中，明確將合格評定列入合作重點;近年來我國與東盟、新西蘭、韓國等達成的自貿(mào)區(qū)協(xié)定中，也都將合格評定作為重點安排。
專欄3：合格評定支撐全球治理
《巴黎協(xié)定》確立了2020年后國際氣候治理新機制。它以全球緊迫的控制溫室氣體和減排溫室氣體的長期目標為導(dǎo)向，以各國自行提出國家自主決定貢獻(INDC)為基礎(chǔ)，在體現(xiàn)公平公正原則下，各國自覺和自愿采取合作行動，以應(yīng)對氣候變化帶來的威脅。根據(jù)“巴厘路線圖”的要求，在溫室氣體排放核算核查方面，需要按照可測量、可報告、可核查的原則進行認證。目前，國際上普遍采用以第三方核查為主，國際互認的權(quán)威認可機構(gòu)對認證機構(gòu)的能力和公正性進行評價和監(jiān)督，政府確認和采信核查結(jié)果的碳排放和碳減排評價模式，合格評定成為碳減排的度量衡。
（三）“+合格評定”逐步成為國家治理新機制
治理強調(diào)政府管理的成本，重視管理的績效，把效率的提升放在行政成本降低、效益增長的雙向思考之中。國際標準化組織(ISO)認為，合格評定是政府降低監(jiān)管成本、減少行政風(fēng)險、優(yōu)化資源配置的有效手段。隨著“放管服”改革的不斷深化，市場主體日益多元化、國際化，如何開展有效率的監(jiān)管，提供有效果的服務(wù)，成為治理的關(guān)鍵所在。
2017年6月13日，在全國深化“放管服”改革電視電話會議上，李克強總理強調(diào)，“產(chǎn)品認證管理是市場經(jīng)濟條件下加強質(zhì)量管理、提高市場效率的基礎(chǔ)性制度安排”，并要求“對與消費者生活密切相關(guān)、通過認證能保障產(chǎn)品質(zhì)量安全的，一律轉(zhuǎn)為認證”。《國務(wù)院關(guān)于加強質(zhì)量認證體系建設(shè)促進全面質(zhì)量管理的意見》(國發(fā)〔2018〕3號)要求，面向社會的第三方技術(shù)評價活動應(yīng)遵循通用準則和標準，逐步向國家統(tǒng)一的認證制度轉(zhuǎn)變。通過引入合格評定方式，政府部門一方面可以在履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、行政許可、市場監(jiān)管等職責(zé)時充分發(fā)揮第三方機構(gòu)的作用，從微觀技術(shù)評價活動中擺脫出來，變直接管理為間接管理，科學(xué)行使事權(quán)，避免既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運動員”;另一方面可以加強行政績效管理，促進依法行政和管理增效，建設(shè)效能型服務(wù)型政府。
近年來，合格評定充分發(fā)揮獨立性、專業(yè)性、權(quán)威性和國際性特點，利用全面性、綜合性、協(xié)同性及系統(tǒng)性制度優(yōu)勢，運用過程管理和系統(tǒng)管理的方法，統(tǒng)籌推進、協(xié)調(diào)發(fā)展，將合格評定技術(shù)方法與傳統(tǒng)治理方式結(jié)合起來，對傳統(tǒng)治理模式進行優(yōu)化和創(chuàng)新，不斷從生產(chǎn)領(lǐng)域向貿(mào)易、服務(wù)領(lǐng)域以及社會管理公共服務(wù)方面擴展，不斷從市場治理向政府治理和社會治理延伸，形成了完整的理論體系和實踐基礎(chǔ)，在營造政治生態(tài)、平衡市場競爭、和諧社會關(guān)系、構(gòu)建文化體系、推進生態(tài)文明、推動黨的建設(shè)等方面發(fā)揮著越來越重要的作用，成為眾所周知和廣泛應(yīng)用的第三方治理手段。
專欄4：合格評定為政府行政管理部門提供治理機制
從合格評定工作統(tǒng)一管理以來，已有20余個政府行政管理部門運用合格評定技術(shù)方法對自身治理模式進行優(yōu)化和創(chuàng)新，與國家認監(jiān)委聯(lián)合推廣了40余項認證項目，有效促進了國家治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，推進了國家治理方式的升級，推動了國家治理環(huán)境的優(yōu)化，“+合格評定”逐步成為國家治理的一種新機制，合格評定也逐漸成為現(xiàn)代治理框架的樞紐。例如：國家發(fā)展和改革委開展了低碳產(chǎn)品、節(jié)能產(chǎn)品、光伏產(chǎn)品和能源管理體系認證;工業(yè)和信息化部開展了軟件過程能力及成熟度評估、電子信息產(chǎn)品污染控制、信息安全產(chǎn)品、信息安全管理體系和信息技術(shù)服務(wù)管理體系認證;公安部開展了安防產(chǎn)品CCC、消防產(chǎn)品CCC、道路交通安全產(chǎn)品CCC和信息安全產(chǎn)品認證;生態(tài)環(huán)境部開展了環(huán)境標志、環(huán)境管理體系和汽車強制性產(chǎn)品認證;住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部開展了建筑施工領(lǐng)域質(zhì)量管理體系和電子招標投標系統(tǒng)認證;交通運輸部開展了汽車強制性產(chǎn)品認證;水利部開展了節(jié)水產(chǎn)品認證;農(nóng)業(yè)農(nóng)村部開展了農(nóng)機強制性產(chǎn)品、有機產(chǎn)品、綠色食品、無公害農(nóng)產(chǎn)品和飼料產(chǎn)品認證;商務(wù)部開展了食品質(zhì)量認證(酒類)和綠色市場認證;體育總局開展了體育產(chǎn)品和體育服務(wù)認證;林業(yè)局開展了中國森林認證;知識產(chǎn)權(quán)局開展了知識產(chǎn)權(quán)管理體系認證;鐵路局和中國鐵路總公司開展了鐵路產(chǎn)品認證;總參測繪導(dǎo)航局開展了北斗導(dǎo)航檢測認證;財政部開展了可擴展商業(yè)報告語言(XBRL)軟件和信息安全產(chǎn)品認證;中國人民銀行開展了非金融機構(gòu)支付業(yè)務(wù)設(shè)施技術(shù)服務(wù)和移動金融技術(shù)服務(wù)認證。
二、國家治理現(xiàn)代化對合格評定的新要求
國家治理體系包括政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)環(huán)境和黨的建設(shè)等各個領(lǐng)域，治理主體不僅包括傳統(tǒng)的政府及部門，還包括市場和社會等多元主體，治理方式不再僅僅依靠強制性的行政手段和公權(quán)力起作用，而越來越多地依靠法律、市場等機制和手段綜合配套，更加注重程序化、制度化、規(guī)范化，更加文明和更具科技含量。
隨著黨和國家機構(gòu)改革的不斷深化，依據(jù)“問題導(dǎo)向”設(shè)計的治理機制和手段層出不窮。然而，由于在制度設(shè)計中缺少統(tǒng)籌規(guī)劃和內(nèi)在邏輯的考慮，這些新的機制和手段呈現(xiàn)出行政化、碎片化、重復(fù)化的特點，在一些突出領(lǐng)域，不僅逐漸暴露出制度體系不完善、評價系統(tǒng)不嚴謹、持續(xù)改進沒進展等問題，而且還造成了參與國際治理面臨制度瓶頸、信息冗余產(chǎn)生信息不對稱、市場資源配置被嚴重浪費的局面。
這些問題進一步影響和制約著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進。消除治理制度短缺、提高治理制度質(zhì)量、統(tǒng)籌治理制度安排，成為推進國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。資源整合、標準制定、信息公開、多元供給成為國家治理現(xiàn)代化對合格評定提出的新要求。
專欄5：降低制度性交易成本亟待政府出手
2016年5月，人民日報組織記者，對杭州、嘉興和鄭州、洛陽等兩省四市53家制造業(yè)企業(yè)進行制度性成本調(diào)查。調(diào)查中多家企業(yè)表示，評估、認證、檢測等中介服務(wù)有其必要性，但現(xiàn)在名目過多、頻率過密、收費偏高，希望能“合并同類項”，降低企業(yè)成本。
許多評估評價論證項目，往往要提供同樣的材料，走相似的程序，但每次都要找第三方機構(gòu)從頭到尾走一遍程序，支付一筆費用。花錢之外，更牽扯精力。“安評、能評、職業(yè)衛(wèi)生評價……很多第三方機構(gòu)同時具備這些評估資質(zhì)。既然這些常規(guī)性的評估年檢已經(jīng)交給第三方機構(gòu)，能不能允許有資質(zhì)的第三方機構(gòu)出具一攬子的評估報告，各個部門都認可?” 河南安耐克實業(yè)有限公司副總經(jīng)理裴國營說。
對于產(chǎn)品的認證，建議各地應(yīng)當(dāng)盡早實現(xiàn)互認。目前，在省里認證，要走一遍流程，花費好幾萬元。到了市里、開發(fā)區(qū)，可能又要重新認證，再走一遍流程。產(chǎn)品銷售到其他省份，往往又要重新做認證、檢測，同樣的流程再走一遍，費時間費錢。在企業(yè)看來，地區(qū)之間實現(xiàn)互認在技術(shù)上沒有什么難度，關(guān)鍵是要破除地方保護的壁壘、敢于觸碰利益。
三、合格評定推動國家治理現(xiàn)代化的政策建議
面對國家治理現(xiàn)代化對合格評定提出的新要求，我國合格評定行業(yè)發(fā)展仍存在著系統(tǒng)設(shè)計不夠重視、整合統(tǒng)籌推進緩慢、保障體系建設(shè)不夠完善等問題，難以為國家治理現(xiàn)代化提供有力支撐。建議進一步加強合格評定頂層設(shè)計與整體規(guī)劃，加快合格評定手段的推廣應(yīng)用，建立多元供給、統(tǒng)一服務(wù)的供給模式，提升合格評定對國家治理現(xiàn)代化的促進作用。
一方面，需要加強對合格評定現(xiàn)代治理框架樞紐的認識，加快合格評定手段的推廣應(yīng)用。
十九屆三中全會對深化黨和國家機構(gòu)改革作出了部署，制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機制弊端被逐步破除，政府讓渡給市場和社會治理的空間不斷加大，這就要求合格評定有效發(fā)揮現(xiàn)代治理框架樞紐作用，最大程度地凝聚推動改革和治理的正能量。
從國內(nèi)看，隨著市場主體的不斷增加，面對數(shù)以億計的微觀企業(yè)和產(chǎn)品，傳統(tǒng)的抽查式監(jiān)管方式面臨著行政成本、行政效率、行政風(fēng)險疊加的挑戰(zhàn)，要進一步深入全面地總結(jié)提煉合格評定統(tǒng)一管理以來部際合作共建合格評定制度的成功經(jīng)驗，有效提高資源配置效率，合理兼顧各方利益要求，進一步健全部際聯(lián)席會議工作機制，進一步完善“+合格評定”治理創(chuàng)新機制，特別是圍繞《中國制造2025》等規(guī)劃和戰(zhàn)略、消費者協(xié)會比較試驗等工作和活動建立固定采信機制，加強與產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展，對于我國具有技術(shù)優(yōu)勢的新興產(chǎn)業(yè)，如5G通訊、智能制造、氫能、量子技術(shù)等，利用我國企業(yè)技術(shù)領(lǐng)先且具備“話語權(quán)”的優(yōu)勢，率先創(chuàng)建相應(yīng)合格評定制度，促進我國優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展;對于已有國際標準和合格評定制度但涉及我國國家安全的領(lǐng)域，盡快建立自主可控，有利于對等互認的合格評定制度，降低對國外標準和合格評定制度的依存度，保障我國產(chǎn)業(yè)安全發(fā)展，為政府部門市場準入制度和后市場監(jiān)管機制的重新構(gòu)建提供有力支撐，全面提升治理能力和水平;從國際來看，部分西方國家本土主義、保護主義、孤立主義，以及去全球化的色彩明顯，各國普遍對世界體系表示不安與擔(dān)憂，對此，習(xí)近平總書記在中央外事工作會議上提出了積極參與引領(lǐng)全球治理體系改革，打造更加完善的全球伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的目標。面對貿(mào)易保護主義、氣候變化、資源節(jié)約和環(huán)境保護等全球重大問題，中國合格評定也應(yīng)該盡快肩負起與自身能力適應(yīng)的國際責(zé)任，為世界經(jīng)濟、貿(mào)易、環(huán)境、安全、健康提供更多“中國治理方案”。
另一方面，需要建立多元供給、統(tǒng)一服務(wù)的合格評定供給模式，提升合格評定支撐治理的效能發(fā)揮。
治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作、強制與自愿的合作，治理主體不僅包括傳統(tǒng)的政府和部門，還包括市場和企業(yè)、社會和民眾等多元主體，增強社會參與度和社會活力是治理現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。
當(dāng)前，隨著黨和政府機構(gòu)改革的深入，政府部門逐漸將原先獨立承擔(dān)的治理責(zé)任轉(zhuǎn)移給其他主體，但并沒有將相應(yīng)的權(quán)力等量移交，治理機制的設(shè)計和運行仍然由政府部門或少數(shù)機構(gòu)主導(dǎo)，被取消的行政許可披上了第三方評估評價甚至合格評定的外衣，治理機制行政化、碎片化、重復(fù)化的現(xiàn)狀還較為突出。面對政府職能轉(zhuǎn)變需求和國家治理發(fā)展要求，合格評定守底線、拉高線的作用還未能有效發(fā)揮，合格評定服務(wù)治理現(xiàn)代化的供需矛盾日益凸顯，亟需從國推認證和機推認證的本質(zhì)屬性出發(fā)，分別理清認證制度中政府和市場的邊界，重新界定政府在合格評定供給中的作用范圍和作用方式，積極引入合格評定機構(gòu)、企事業(yè)單位、社會組織以及消費者等市場主體，深度參與合格評定制度的設(shè)計;同時，進一步消除行業(yè)壁壘，統(tǒng)籌第三方技術(shù)評價活動，加強對運行機構(gòu)的統(tǒng)一規(guī)范管理，建立多元供給、統(tǒng)一服務(wù)的運行模式，進一步打造“+合格評定”國家治理新機制，配合黨和國家機構(gòu)改革，提升治理的市場化、社會化、國際化程度。
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