經(jīng)營場所已搬遷達(dá)8年之久，但是營業(yè)執(zhí)照并未變更地址，認(rèn)證機(jī)構(gòu)按照營業(yè)執(zhí)照地址發(fā)證。該案案情相對簡單，但卻暴露出基層市場監(jiān)管部門在行政執(zhí)法中存在的共性問題，值得思考和探討。
案情簡介
2018年5月27日，W區(qū)市場監(jiān)管局執(zhí)法人員根據(jù)專項(xiàng)檢查通知，對B公司進(jìn)行檢查。
經(jīng)現(xiàn)場檢查確認(rèn)：B公司于2009年10月搬遷至現(xiàn)經(jīng)營場所，而A認(rèn)證公司于2017年6月25日簽發(fā)的B公司ISO 9001質(zhì)量管理體系認(rèn)證證書，載明的卻是B公司原經(jīng)營場所。
W區(qū)市場監(jiān)管局決定對A認(rèn)證公司立案調(diào)查。
2018年6月13日，A認(rèn)證公司王某某(授權(quán)代表人)接受了調(diào)查。調(diào)查中，A認(rèn)證公司提供了上述認(rèn)證活動(dòng)的相關(guān)檔案材料。根據(jù)檔案與A認(rèn)證公司的相關(guān)陳述，2017年6月16日在認(rèn)證活動(dòng)中派出審核組到現(xiàn)場開展審核，審核組在新經(jīng)營場所用“釘釘簽到”軟件進(jìn)行了定位確認(rèn)，但未做進(jìn)一步核查，造成載明的經(jīng)營場所地址與實(shí)際經(jīng)營場所地址不符等事實(shí)，A認(rèn)證公司承認(rèn)因?qū)徍私M工作疏漏，內(nèi)部監(jiān)管不到位。
A認(rèn)證公司在案發(fā)時(shí)暫停了該認(rèn)證證書，經(jīng)核查確認(rèn)后撤銷了該認(rèn)證證書，并向W區(qū)市場監(jiān)管局提供了《暫停認(rèn)證資格通知書》、撤銷認(rèn)證資格網(wǎng)上截圖、利潤計(jì)算說明、整改說明等材料。
案件定性
W區(qū)市場監(jiān)管局認(rèn)為，A認(rèn)證公司2017年6月在對B公司ISO 9001質(zhì)量管理體系認(rèn)證過程中，未發(fā)現(xiàn)其實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營場所與申請的“活動(dòng)范圍場所”不符，對申請的“活動(dòng)范圍場所”簽發(fā)了認(rèn)證證書，不符合《質(zhì)量管理體系認(rèn)證規(guī)則》“4.3.4-(2)受審核方實(shí)際情況與申請材料有重大不一致，應(yīng)當(dāng)終止審核;4.4.1-(2)申請組織活動(dòng)范圍和場所，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確;4.4.1-(5)審核報(bào)告應(yīng)當(dāng)是審核活動(dòng)的實(shí)際地點(diǎn)，包括固定現(xiàn)場和臨時(shí)現(xiàn)場，對偏離審核計(jì)劃情況的說明，包括對審核風(fēng)險(xiǎn)及影響審核結(jié)論的不確定性的客觀陳述”等規(guī)定的程序，事實(shí)清楚，構(gòu)成“減少、遺漏認(rèn)證規(guī)則規(guī)定的程序”規(guī)定的情形，違反了《認(rèn)證認(rèn)可條例》第二十二條：“認(rèn)證機(jī)構(gòu)以及與認(rèn)證有關(guān)的檢查機(jī)構(gòu)、實(shí)驗(yàn)室從事認(rèn)證以及與認(rèn)證有關(guān)的檢查、檢測活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)完成認(rèn)證基本規(guī)范、認(rèn)證規(guī)則規(guī)定的程序，確保認(rèn)證、檢查、檢測的完整、客觀、真實(shí)，不得增加、減少、遺漏程序”的規(guī)定。依據(jù)《認(rèn)證認(rèn)可條例》第六十條：“認(rèn)證機(jī)構(gòu)有下列情形之一的，責(zé)令改正，處5萬元以上20萬元以下的罰款，有違法所得的，沒收違法所得;情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓，直至撤銷批準(zhǔn)文件，并予公布：……(二)增加、減少、遺漏認(rèn)證基本規(guī)范、認(rèn)證規(guī)則規(guī)定的程序的”的規(guī)定，鑒于A認(rèn)證公司在調(diào)查過程中能如實(shí)提供有關(guān)材料，主動(dòng)采取措施積極整改，W區(qū)市場監(jiān)督管理局對A認(rèn)證公司作出處5萬元罰款的行政處罰。
思考
要不要對A認(rèn)證公司進(jìn)行處罰
筆者認(rèn)為，A認(rèn)證公司可以免于處罰。從案件調(diào)查整個(gè)過程及A認(rèn)證公司所提供的整套認(rèn)證材料來看，案件定性是準(zhǔn)確、客觀的，但確未發(fā)覺A認(rèn)證公司有主觀故意的動(dòng)機(jī)和刻意造假的意向，且在意識(shí)到“經(jīng)營場所與簽發(fā)認(rèn)證證書不符合”后，即刻向W區(qū)市場監(jiān)督管理局提交了《暫停認(rèn)證資格通知書》、整改說明及撤銷認(rèn)證證書等證明材料。
分析其因果關(guān)系，之所以造成“經(jīng)營場所與簽發(fā)認(rèn)證證書不符合”這種較為低級(jí)的錯(cuò)誤，一是因B公司搬遷后未更改營業(yè)地址，作為申請組織的B公司所提交材料上經(jīng)營場所也是舊地址;二是A認(rèn)證公司的審核人員未能對申報(bào)材料內(nèi)容進(jìn)行現(xiàn)場逐一對照核查，盡管現(xiàn)場審核人員用“釘釘定位”進(jìn)行了位置確認(rèn)，但筆者有理由相信，定位顯示確認(rèn)的單位一定是B公司，這也解釋通了為什么沒能發(fā)現(xiàn)實(shí)測地與營業(yè)執(zhí)法地址不一樣的情況。若這個(gè)推理成立，造成這個(gè)低級(jí)錯(cuò)誤的產(chǎn)生，B公司違法行為在先(未能及時(shí)更新營業(yè)執(zhí)照，申報(bào)材料不真實(shí))，A認(rèn)證公司也確實(shí)存在審核不細(xì)、不嚴(yán)的問題，不符合《質(zhì)量管理體系認(rèn)證規(guī)則》相關(guān)條款的規(guī)定要求。
要不要對B公司進(jìn)行處罰
筆者認(rèn)為，對B公司營業(yè)執(zhí)照發(fā)生變更但未申請更新的違法行為要進(jìn)行查證并處罰。但本案的缺憾是對此未依法依職予以調(diào)查處理。在《公司法》《公司登記管理?xiàng)l例》《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》等對“公司登記事項(xiàng)發(fā)生變更時(shí)”均有明確的規(guī)定和相關(guān)處罰條款。如《公司法》第七條：“依法設(shè)立的公司，由公司登記機(jī)關(guān)發(fā)給公司營業(yè)執(zhí)照。公司營業(yè)執(zhí)照簽發(fā)日期為公司成立日期。公司營業(yè)執(zhí)照記載的事項(xiàng)發(fā)生變更的，公司應(yīng)當(dāng)依法辦理變更登記，由公司登記機(jī)關(guān)換發(fā)營業(yè)執(zhí)照”。應(yīng)依據(jù)《公司法》第二百一十一條：“公司登記事項(xiàng)發(fā)生變更時(shí)，未依照本法規(guī)定辦理有關(guān)變更登記的，由公司登記機(jī)關(guān)責(zé)令限期登記;逾期不登記的，處以一萬元以上十萬元以下的罰款”。
共性問題依舊突出
本案折射出三局合并后基層市場監(jiān)管部門執(zhí)法辦案仍沒有完成實(shí)質(zhì)性整合，仍處在融合適應(yīng)的過渡期，不夠完善的環(huán)節(jié)和可能存在的隱患依舊存在并影響目前執(zhí)法打假工作的力度和深度。本案B公司存在變更經(jīng)營場所后未及時(shí)辦理變更(新)營業(yè)執(zhí)照，辦案人員發(fā)現(xiàn)違法行為存在卻未進(jìn)一步核查處理，也未對相關(guān)證據(jù)進(jìn)行收集固定，只對認(rèn)證公司進(jìn)行相應(yīng)的處罰，這種只打不追、只罰不糾，只對看到查到的問題進(jìn)行處理，而對表象背后的隱患及產(chǎn)生問題的因果不注重分析和追查，草草收場、應(yīng)付了事的現(xiàn)象還相當(dāng)普遍?；鶎泳趾喜⒑?，執(zhí)法人員面臨法律所賦予的職責(zé)面廣量大，所涉及專業(yè)業(yè)務(wù)更是繁雜零碎，加之執(zhí)法理念滯后、執(zhí)法思路簡單、執(zhí)法手段單一，以及缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，使得目前基層執(zhí)法水平總體沒有得到較大改觀和提高，某些領(lǐng)域的執(zhí)法能力還存在著弱化和退化趨勢。其實(shí)，自基層三局合并以來，由于食品、特種設(shè)備監(jiān)管占據(jù)了較大比重，使本該在各領(lǐng)域都投入相對對等力量的“市場監(jiān)管部門”正越來越像是“食品、特種設(shè)備監(jiān)管部門”。對執(zhí)法部門而言，地位和威信取決于執(zhí)法的力度和震懾力，而反觀基層市場監(jiān)管部門，執(zhí)法力度明顯偏弱，也并未形成相應(yīng)震懾力。認(rèn)證認(rèn)可執(zhí)法領(lǐng)域也如此，本案是根據(jù)國家市場監(jiān)督管理總局移送的線索查實(shí)的，說明目前基層市場監(jiān)管部門對收集違法情報(bào)線索主動(dòng)性不強(qiáng)，情報(bào)收集手段有限，需要下大力氣改進(jìn)，以回歸執(zhí)法本原。
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